我國(guó)由能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的大幕已然拉開。

近日，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳發(fā)布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變先行先試工作方案》《內(nèi)蒙古自治區(qū)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變先行先試2024年工作要點(diǎn)》提出，將在“十五五”時(shí)期，按照國(guó)家安排部署全面實(shí)行碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度。此前，山東省也印發(fā)《山東省推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控實(shí)施方案（2024—2025年）征求意見稿》，提出到2024年底，結(jié)合國(guó)家制度標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立情況，推動(dòng)全省碳排放統(tǒng)計(jì)核算、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量認(rèn)證體系建設(shè)、碳排放評(píng)價(jià)制度、重點(diǎn)用能和碳排放單位管理等重點(diǎn)事項(xiàng)取得初步進(jìn)展，具備一定工作基礎(chǔ)；到2025年底，各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)政策措施進(jìn)一步完善，基礎(chǔ)工作成效明顯，具備全面實(shí)施碳排放雙控制度的基礎(chǔ)和條件。

業(yè)內(nèi)對(duì)推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的探討由來已久。兩地陸續(xù)發(fā)布碳排放雙控相關(guān)文件，引發(fā)廣泛關(guān)注。從能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，會(huì)給能源行業(yè)帶來哪些影響？接下來的工作重點(diǎn)又在哪？

抓住低碳發(fā)展“牛鼻子”

能源活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳占我國(guó)二氧化碳排放的大頭。無論從國(guó)內(nèi)實(shí)踐還是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，節(jié)能和提高能效都是減少能源活動(dòng)二氧化碳排放的有效途徑。

2015年，黨的十八屆五中全會(huì)上首次提出實(shí)行能源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，即能耗雙控，在全國(guó)設(shè)定能耗強(qiáng)度降低、能源消費(fèi)總量目標(biāo)，并將目標(biāo)分解到各地區(qū)，嚴(yán)格進(jìn)行考核。能耗雙控對(duì)提高我國(guó)能源利用效率、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮重要作用。

然而，能耗雙控政策是對(duì)能源消費(fèi)整體進(jìn)行管控，未區(qū)分化石能源和非化石能源，一定程度上限制了可再生能源發(fā)展。伴隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，能源消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，僅用能耗雙控推進(jìn)新型能源體系建設(shè)、推動(dòng)現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支撐漸顯不足?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，美麗中國(guó)建設(shè)的穩(wěn)步推動(dòng)，對(duì)低碳發(fā)展提出更高要求，管理方式也需要變化；加之低碳發(fā)展理念、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展、低碳能力建設(shè)和低碳政策體系已具備一定基礎(chǔ)，能耗雙控需逐步向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新形勢(shì)新要求?！敝袊?guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展研究部主任白衛(wèi)國(guó)向《中國(guó)能源報(bào)》記者表示。

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“能耗雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變”。此后，類似表述在2022年政府工作報(bào)告、黨的二十大報(bào)告中都曾出現(xiàn)。2023年7月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，強(qiáng)調(diào)從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，要堅(jiān)持先立后破，完善能耗雙控制度，優(yōu)化完善調(diào)控方式，加強(qiáng)碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項(xiàng)配套制度，為建立和實(shí)施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境管理研究中心總工程師呂連宏表示，從本質(zhì)上看，能耗雙控與碳排放雙控促進(jìn)能源節(jié)約的根本目標(biāo)是一致的，但側(cè)重點(diǎn)各有不同——能耗雙控控制全部能源類型，而碳排放雙控重點(diǎn)控制以化石能源為主的高碳能源?！拔覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于加快推進(jìn)綠色化、低碳化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，尚未徹底解決‘能源約束’的同時(shí)，‘碳排放約束’形勢(shì)日益緊迫，傳統(tǒng)的能耗雙控措施對(duì)可再生能源、清潔能源‘一刀切’管控，與‘雙碳’目標(biāo)不能有效銜接。而實(shí)施碳排放雙控后，以碳為控制對(duì)象，抓住了低碳發(fā)展的‘牛鼻子’，能夠?qū)崿F(xiàn)能源節(jié)約和應(yīng)對(duì)氣候變化兩手同時(shí)發(fā)力，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，更好支撐美麗中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！?/span>

先行先試積累經(jīng)驗(yàn)

“從能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，不但可以引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)可再生能源發(fā)展，還能夠激勵(lì)綠色低碳技術(shù)的研發(fā)和推廣應(yīng)用，提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，兼顧經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化任務(wù)，有助于我國(guó)‘雙碳’目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！蹦先A大學(xué)碳中和與核能發(fā)展創(chuàng)新研究院院長(zhǎng)張彩平說。

“與此同時(shí)，碳排放雙控可強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，加快落實(shí)‘雙碳’目標(biāo)步伐，還可與國(guó)際接軌，加強(qiáng)國(guó)際交流合作，積極應(yīng)對(duì)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等?！卑仔l(wèi)國(guó)表示。

不過，能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)系統(tǒng)性變革，仍存在巨大挑戰(zhàn)。在白衛(wèi)國(guó)看來，碳排放雙控在限制化石能源消耗的同時(shí)，也激勵(lì)新能源開發(fā)利用?！暗?，一方面，我國(guó)可再生能源開發(fā)利用與需求呈逆向分布，雖然2023年我國(guó)可再生能源裝機(jī)規(guī)模已超火電，可再生能源開發(fā)利用水平大幅提高，但輸送通道建設(shè)和消納能力亟待加強(qiáng)；另一方面，電能替代化石能源加快、電氣化用能增多、高溫天氣耗電增加，三者疊加導(dǎo)致迎峰度夏用電高峰期間，電力保供壓力巨大。此外，綠色電力市場(chǎng)建設(shè)目前還跟不上新能源發(fā)展節(jié)奏，綠電交易和綠證交易尚處探索階段，還未與碳市場(chǎng)銜接。”

張彩平坦言，目前總體來看，我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，核算監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段等存在缺陷；各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、能源安全保障能力、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等存在一定差距，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而能耗較多，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后而能耗較少，這也對(duì)新能源較為豐富的西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成制約。

值得一提的是，作為我國(guó)能源生產(chǎn)與消費(fèi)重要省區(qū)，山東和內(nèi)蒙古開展能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變先行先試工作具有典型性和示范性。呂連宏說：“這兩個(gè)省區(qū)的碳排放雙控方案中都有亮點(diǎn)。比如，都提出夯實(shí)碳排放統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)、建立碳排放雙控制度體系、開展重點(diǎn)企業(yè)碳排放智能監(jiān)測(cè)等。山東提出探索建立固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目碳排放評(píng)價(jià)制度，在高碳排放行業(yè)開展碳排放源頭控制；內(nèi)蒙古提出健全碳排放認(rèn)證體系，探索建立重點(diǎn)產(chǎn)品全生命周期碳足跡標(biāo)準(zhǔn)和碳足跡、碳標(biāo)簽認(rèn)證制度，開展重點(diǎn)產(chǎn)品碳足跡核算和評(píng)價(jià)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)協(xié)同降碳。”

“通過劃定綜合試點(diǎn)地區(qū)，積極探索可復(fù)制、可推廣的碳排放雙控技術(shù)路線，可加強(qiáng)碳排放雙控的基礎(chǔ)能力建設(shè)。在這一方面，內(nèi)蒙古率先打響第一槍，具有重要借鑒意義?！睆埐势奖硎尽?/span>

碳排放總量控制是難點(diǎn)

“落實(shí)碳排放雙控制度，目前我國(guó)的主要短板還是在碳排放總量控制，而這其中，碳排放數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)。目前，從國(guó)家層面來看，碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系仍需進(jìn)一步完善，地方層面尤其是省級(jí)以下地區(qū)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)較為薄弱，需進(jìn)一步鞏固。”中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院研究員馮相昭表示。

對(duì)此，馮相昭建議，要夯實(shí)能源統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)，探索編制城市層面能源平衡表，摸清各地級(jí)市能源品種的能源消費(fèi)底數(shù)，建立統(tǒng)一規(guī)范、職責(zé)明確、數(shù)據(jù)完備的能源統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系?！捌渲校€可根據(jù)分類施策原則，依據(jù)國(guó)內(nèi)不同地區(qū)梯次達(dá)峰要求以及重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)律，探索從地區(qū)、行業(yè)兩個(gè)維度開展碳排放總量控制試點(diǎn)，實(shí)施差異化的碳排放總量控制，即在已達(dá)峰的地區(qū)或行業(yè)，設(shè)立純粹的碳排放總量目標(biāo)，探索碳排放穩(wěn)中有降的實(shí)施路徑；在未達(dá)峰的地區(qū)或行業(yè)，探索設(shè)立明確的碳排放增量控制目標(biāo)或有彈性的碳排放總量目標(biāo)，促進(jìn)地方碳達(dá)峰目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)?！?/span>

“無論是能耗雙控還是碳排放雙控，政策初衷都是抑制不合理的能源消費(fèi)，優(yōu)化能源資源配置，提高能源利用效率，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要素盡量向綠色化、低碳化、高端化轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。”呂連宏認(rèn)為，“要做好碳排放雙控，各地必須從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，政府各部門要形成工作合力，在抑制煤炭、石油、天然氣等高碳能源消費(fèi)，保障可再生能源充分供給與消納，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)向數(shù)智化、低碳化轉(zhuǎn)型，做好碳市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管等方面持續(xù)發(fā)力?！?/span>

“此外，國(guó)家層面還應(yīng)明確碳排放雙控政策的取向和目標(biāo)，指引各地方政府做好政策轉(zhuǎn)向的準(zhǔn)備工作，先摸清各地碳排放‘家底’，再在此基礎(chǔ)上合理確定各地區(qū)的碳排放雙控目標(biāo)，避免‘一刀切’的控排措施對(duì)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生過大沖擊；各省要因地制宜推進(jìn)碳排放雙控制度的落地實(shí)施，充分考慮產(chǎn)業(yè)布局、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期性，以及能源消費(fèi)的季節(jié)性，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展?！睆埐势竭M(jìn)一步表示。

白衛(wèi)國(guó)建議，碳排放雙控是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。地方政府要按照當(dāng)?shù)啬茉促Y源稟賦、能源戰(zhàn)略定位，通過碳排放雙控引導(dǎo)能源科技創(chuàng)新，推動(dòng)能源數(shù)字化、智能化、融合化和綠色化轉(zhuǎn)型，提升產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展。