去年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《工作意見》）正式發(fā)布。作為雙碳"1+N"系列文件中的"1"，該《工作意見》與《2030年前碳達(dá)峰行動方案》被譽為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的頂層設(shè)計。

在《工作意見》公布后，全國31個省區(qū)市陸續(xù)公布“雙碳”目標(biāo)和一系列行動方案，結(jié)合各地實際情況，對關(guān)鍵年份的目標(biāo)作出規(guī)劃和部署。

地方規(guī)劃編制基本完成　多地明確2025年非化石能源占比

《工作意見》對2025年、2030年和2060年三個關(guān)鍵年份的目標(biāo)作出部署。其中對非化石能源消費比重設(shè)定了最清晰的目標(biāo)：在2025年達(dá)到20%，2030年達(dá)到25%，2060年達(dá)到80%。對單位GDP二氧化碳排放下降幅度明確了2025年和2030年的目標(biāo)，單位GDP能耗下降則明確了2025年的目標(biāo)。

《工作意見》中的目標(biāo)和措施為地方提供了指引。此前，中央提出的由“能源”雙控轉(zhuǎn)向碳“雙控”、鼓勵可再生能源發(fā)展、控制化石能源消費、遏制“兩高”項目盲目發(fā)展等政策導(dǎo)向，均在各地的規(guī)劃中有所體現(xiàn)。

總體上看，各地優(yōu)先對2030年碳達(dá)峰作出了規(guī)劃部署。在能源與能耗相關(guān)指標(biāo)中，2025年的非化石能源消費比重目標(biāo)被最多省市明確，共30個省區(qū)市公布了2025年的非化石能源消費比重目標(biāo)。而各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)也決定了實現(xiàn)碳達(dá)峰的速度有所不同，期間制定的目標(biāo)與措施也各有側(cè)重。 

能耗“雙控”仍是主著力點部分省份優(yōu)先轉(zhuǎn)向碳“雙控”

2021年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。

盡管能耗強(qiáng)度下降和二氧化碳強(qiáng)度下降都屬于約束性目標(biāo)，但各地對二氧化碳強(qiáng)度目標(biāo)設(shè)置比較模糊，只有寧夏、黑龍江、青海、貴州、河北提出了二氧化碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)。

有21個省區(qū)市提出了2025年能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)，其中15個省市的目標(biāo)高于全國較2020年下降13.5%的目標(biāo)。與此同時，有7個省市進(jìn)一步明確了2030年的二氧化碳強(qiáng)度下降目標(biāo)，基本與國家下降65%的目標(biāo)一致。其中，上海提出了二氧化碳下降70%的高目標(biāo)。

從各地公布的措施來看，廣東、江蘇等能耗強(qiáng)度相對較低的省份明確提出強(qiáng)化碳排放控制力度，推動能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變。其他地區(qū)在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)能耗“雙控”的同時，也開始關(guān)注二氧化碳強(qiáng)度控制，著手建立二氧化碳排放總量控制制度。

我國正處于從能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”的關(guān)鍵時期。一方面，一些能耗大省化石能源消費比重高、能源強(qiáng)度高，短期內(nèi)能耗“雙控”仍是重點任務(wù)；另一方面，一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、能耗強(qiáng)度低的地區(qū)已經(jīng)具備了開展碳“雙控”的條件，如果能借助碳“雙控”的政策導(dǎo)向，提前探索碳“雙控”模式，將有利于以非化石能源的增長，滿足合理的能源消費增長需求，也將對其他地區(qū)轉(zhuǎn)向碳“雙控”起到示范作用。

控制化石能源消費　同時強(qiáng)調(diào)能源安全與穩(wěn)定

化石燃料燃燒是碳排放的主要來源，要構(gòu)建清潔低碳的能源體系，需要在控制化石能源消費的同時提高清潔能源的消費比重，而與此同時，能源系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定也必須貫穿能源轉(zhuǎn)型的始終。

煤炭消費比重逐漸降低是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的必然趨勢。共有10個省市預(yù)計2025年煤炭消費比重下降到50%以下。山東的下降幅度最大，預(yù)計煤炭占一次能源消費比重將從2020年的66.8%下降到2025年的56%，而海南省則對煤電限制發(fā)展的態(tài)度十分鮮明，提出禁止新增煤電項目。

隨著能源安全問題成為關(guān)注的焦點，更多省區(qū)市在規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)能源安全與穩(wěn)定，通過發(fā)展清潔煤電、煤電機(jī)組改造等方式發(fā)揮化石能源的保障作用。如河北、吉林提到了等容量替代；湖南、內(nèi)蒙古都提到布局大型清潔煤電機(jī)組；青海提出統(tǒng)籌煤電發(fā)展和保供調(diào)峰，合理建設(shè)煤電機(jī)組。而“三改聯(lián)動”已經(jīng)成為各地推進(jìn)煤電轉(zhuǎn)型的普遍方式。煤電在能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著支撐保障的關(guān)鍵作用，意味著未來一段時間內(nèi)，我國仍將新建清潔高效的煤電項目。

因地制宜發(fā)展非化石能源  占比目標(biāo)設(shè)定南高北低

構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系的另一面是提升非化石能源比重，各地的資源稟賦不同決定了發(fā)展非化石能源需要因地制宜。

結(jié)合各地的規(guī)劃來看，15個省區(qū)市的目標(biāo)高于國家2025年20%的目標(biāo)。17個省區(qū)市對2030年的非化石能源消費比重設(shè)定了目標(biāo)，其中11個省區(qū)市的目標(biāo)高于國家2025年25%的目標(biāo)。

與此同時，各地2025年非化石能源消費占比目標(biāo)還呈現(xiàn)出“南高北低”的特點。設(shè)定較高目標(biāo)的省區(qū)市基本位于南方地區(qū)，青海、甘肅兩個清潔能源資源豐富的西北省份的目標(biāo)也高于全國目標(biāo)。兩省都將重點投入清潔能源基地建設(shè)。

其中，青海提出到2025年非化石能源占一次能源消費比重超過50%，居全國第一。青海的優(yōu)勢在于非化石能源消費比重已達(dá)到47%，并實現(xiàn)了電力供應(yīng)高比例依靠可再生能源。

與青海相比，甘肅的能源結(jié)構(gòu)仍以煤為主，煤炭消費占比超過一半，但目前省內(nèi)電力系統(tǒng)調(diào)峰能力不足，若以增加新能源電力為突破口加速能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整，還需要增加外清潔能源輸送通道，提高電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力。

而江西、江蘇、安徽三個南方省份的2025年目標(biāo)低于20%，其中江西、安徽2020年的煤炭消費比重超過60%，兩省的能源資源稟賦較為單一，可再生能源開發(fā)潛力有限，在南方省份中能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨。

海南則規(guī)劃充分利用海上風(fēng)能資源優(yōu)勢，提出了2030年非化石能源消費比重達(dá)到54%的高目標(biāo)。

隨著區(qū)域一體化深入發(fā)展，區(qū)域協(xié)同“達(dá)峰”也可以成為重點城市群下一步探索的方向。長三角、成渝地區(qū)已經(jīng)發(fā)布區(qū)域碳達(dá)峰行動方案，為區(qū)域內(nèi)示范區(qū)能耗強(qiáng)度與碳排放強(qiáng)度下降設(shè)定目標(biāo)，區(qū)域內(nèi)多個城市將共同完成包括區(qū)域能源、產(chǎn)業(yè)、交通低碳綠色轉(zhuǎn)型等重點任務(wù)。