“推動能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式?！崩^2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變”后，2022年政府工作報告再次作出強(qiáng)調(diào)。

從能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的意義何在?如何科學(xué)有序推進(jìn)這一過程?對此，本刊記者專訪了國網(wǎng)新疆電力有限公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院院長、黨委副書記王曉斌。

《中國電業(yè)與能源》：我國提出能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變有哪些重大意義?

王曉斌：自2020年“雙碳”目標(biāo)提出以來，我國加快完善頂層設(shè)計、謀劃路徑舉措，相繼出臺“雙碳”指導(dǎo)意見以及分領(lǐng)域分行業(yè)實(shí)施方案，碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系日臻完善。但是，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的涉及面廣、周期長，一些地方由于認(rèn)識不足、統(tǒng)籌不周、跟風(fēng)表態(tài)、盲目激進(jìn)，特別是2021年國家發(fā)展改革委對部分省區(qū)能耗強(qiáng)度、消費(fèi)總量發(fā)出“紅燈”預(yù)警后，部分地區(qū)為了競爭性完成能耗“雙控”指標(biāo)，甚至出現(xiàn)了“運(yùn)動式”減碳、“一刀切”停產(chǎn)限產(chǎn)等錯誤行為，直接導(dǎo)致“雙碳”目標(biāo)實(shí)施推進(jìn)初期在煤炭、電力等方面發(fā)生了短期的供給收縮問題，對經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行造成較大沖擊，同時也暴露出“能耗”雙控制度存在的管理缺乏彈性、不能反映不同品種能源的單位能耗排放強(qiáng)度差異等弊端，原有的能耗“雙控”制度在“雙碳”目標(biāo)下存在實(shí)施挑戰(zhàn)。因此，2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中首次提出“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變”，為較早實(shí)現(xiàn)碳排放與能源消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤安排了解決路徑，推動我國能源系統(tǒng)向更符合“雙碳”目標(biāo)實(shí)施的方向邁進(jìn)。

能耗“雙控”的重要特點(diǎn)是在能源消費(fèi)強(qiáng)度約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對能源消費(fèi)總量提出預(yù)期要求，并分解落實(shí)至各地區(qū)，優(yōu)勢在于執(zhí)行簡便高效，但缺點(diǎn)是不區(qū)分用能類型，在限制化石能源使用的同時也限制了可再生能源的發(fā)展。而碳排放“雙控”重點(diǎn)約束化石能源消費(fèi)總量與強(qiáng)度，可打破能耗“雙控”對可再生能源利用的約束，在提升能源消費(fèi)總量的同時有效控制資源與環(huán)境雙重壓力。也就是說，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變更加突出導(dǎo)向性約束力，更加符合化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的需求，對于促進(jìn)節(jié)能提效、保障合理用能、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減少溫室氣體排放、支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

《中國電業(yè)與能源》：目前，我國能耗“雙控”實(shí)施情況如何，碳排放“雙控”基礎(chǔ)條件怎樣?

王曉斌：“十三五”時期，我國建立并持續(xù)完善能耗“雙控”制度，促進(jìn)全國能耗強(qiáng)度持續(xù)下降，能源消費(fèi)總量增速較歷史明顯回落，能耗“雙控”工作取得積極成效。能耗“雙控”制度由建立到實(shí)施的過程中，也存在能源消費(fèi)總量管理缺乏彈性、差別化管理措施偏少等問題，執(zhí)行時在地方層面出現(xiàn)一定程度的偏差，例如部分地區(qū)采用限電限產(chǎn)措施完成能耗“雙控”指標(biāo)，引發(fā)一定程度社會輿論風(fēng)險。因此，2021年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，合理控制能源消費(fèi)總量并適當(dāng)增加管理彈性，對各地區(qū)制定了“跳一跳、夠得著”的激勵目標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)各地區(qū)深入推進(jìn)節(jié)能降耗工作，不斷提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。

走向高質(zhì)量發(fā)展是一個歷史過程，而未來10年是我國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期和重要階段，能源需求仍將保持增長趨勢來保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。我國已于2019年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放初步脫鉤(初步脫鉤是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，對資源利用以及環(huán)境壓力以一種相對較低的比率增長，即碳排放增長率低于經(jīng)濟(jì)增長率)，需要探索出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展降碳脫碳的新模式、新道路，避免碳排放“雙控”制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，預(yù)計在2030年碳達(dá)峰時實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放的絕對脫鉤(絕對脫鉤是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，對資源利用以及環(huán)境壓力持續(xù)降低，即碳排放總量降低而經(jīng)濟(jì)保持增長)。現(xiàn)階段，“雙碳”工作還處于起步階段，碳排放核算、監(jiān)測、統(tǒng)計等碳排放“雙控”的基礎(chǔ)和條件還比較薄弱，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變將是一個長期過程，需要大量的基礎(chǔ)工作支撐和全面的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展予以保障，各地區(qū)各部門需要提前謀劃、及早部署、精準(zhǔn)施策，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，科學(xué)有序推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

《中國電業(yè)與能源》：能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變將給能源行業(yè)帶來什么變化?

王曉斌：20世紀(jì)70年代末是我國可再生能源發(fā)展的起步線。經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從無到有，從落后到如今成為全球可再生能源的引領(lǐng)者。以《中華人民共和國可再生能源法》實(shí)施通過為標(biāo)志，我國風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)等可再生能源進(jìn)入發(fā)展的“快車道”。目前，我國可再生能源開發(fā)利用規(guī)模穩(wěn)居世界第一，相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到極大發(fā)展，技術(shù)裝備水平也得到了大幅提升。國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到10.63億千瓦，占總發(fā)電裝機(jī)容量的44.8%;風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)均突破3億千瓦，分別達(dá)到3.28億千瓦、3.06億千瓦;全國可再生能源發(fā)電量達(dá)2.48萬億千瓦時，占全社會用電量的29.8%。與此同時，清潔能源消納能力也取得新進(jìn)展。國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年全國風(fēng)電、光伏和水能利用率分別達(dá)到96.9%、97.9%和97.8%，核電年均利用小時數(shù)超過7700小時。

“雙碳”目標(biāo)提出后，習(xí)近平主席在2020年12月的氣候雄心峰會上宣布提升國家自主貢獻(xiàn)力度的一系列新舉措，提出“到2030年，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上”。2021年底我國風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)已達(dá)6.34億千瓦，預(yù)示從今年到2030年，風(fēng)電、太陽能發(fā)電將至少以每年6300萬千瓦的裝機(jī)速度增長。我國更高的氣候目標(biāo)要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放脫鉤必須進(jìn)一步深化和加速，將拉動可再生能源行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。目前，我國新能源在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化等方面都取得重大進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)鏈自主可控，在光伏組件、動力電池等領(lǐng)域培育了一批世界級龍頭企業(yè)，競爭優(yōu)勢較為明顯，結(jié)合良好的新能源發(fā)展基礎(chǔ)，在構(gòu)建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)目標(biāo)的帶動下，我國新能源將迎來新的大發(fā)展機(jī)遇。新能源的規(guī)模發(fā)展將帶動技術(shù)產(chǎn)業(yè)化提升、成本進(jìn)一步下降，改善政策環(huán)境、市場機(jī)制等非技術(shù)因素，同時將加速儲能、智能電網(wǎng)、氫能、電動汽車等快速發(fā)展，全面提高發(fā)展質(zhì)量。

碳排放“雙控”可有效優(yōu)化完善能耗“雙控”的盲區(qū)和不足，在控制化石能源消費(fèi)的同時鼓勵可再生能源發(fā)展，有利于引導(dǎo)能源要素合理流動和高效配置，促進(jìn)技術(shù)和資金轉(zhuǎn)向能源低碳發(fā)展行業(yè)領(lǐng)域，加快煤電的清潔高效利用和靈活性改造，擴(kuò)大可再生能源消費(fèi)需求，助力能源行業(yè)持續(xù)向清潔低碳方向邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

《中國電業(yè)與能源》：能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變對能源行業(yè)提出了什么新要求?

王曉斌：能源行業(yè)是推進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展的主戰(zhàn)場、主陣地，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，對推動能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。

首先，要求能源行業(yè)以節(jié)能高效為基本方針，把節(jié)約能源和提高效率貫穿到能源發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域，促進(jìn)化石能源與清潔能源以及不同清潔能源之間的協(xié)同互補(bǔ)發(fā)展，從根本上轉(zhuǎn)變長期以來高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放式發(fā)展方式。以煤電行業(yè)為例，我國大型發(fā)電站的發(fā)電效率已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水平，中小型機(jī)組還有很大的效率提升空間。根據(jù)國家能源局公布的數(shù)據(jù)，我國超臨界和超超臨界機(jī)組占比已經(jīng)超過50%，但亞臨界機(jī)組還有近4億千瓦，這部分機(jī)組的煤耗存在能耗偏高、靈活調(diào)節(jié)能力不足等問題，按照《全國煤電機(jī)組改造升級實(shí)施方案》，供電煤耗在300克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時以上的煤電機(jī)組要么“加快實(shí)施節(jié)能改造”，要么“逐步淘汰關(guān)?！?，大量的中小型機(jī)組仍需通過實(shí)施改造升級進(jìn)一步提升高效、清潔、低碳、靈活、智能化水平。

其次，要求能源行業(yè)以綠色低碳為根本方向，堅(jiān)持在加快清潔能源開發(fā)應(yīng)用、有序擴(kuò)大新能源和可再生能源規(guī)模的同時，不斷推進(jìn)化石能源的綠色低碳開發(fā)利用，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合。能源結(jié)構(gòu)以煤為主是我國的基本國情，在全國已探明的化石能源資源儲量中，煤炭占94%左右，煤炭占一次能源消費(fèi)比重高達(dá)57%。但在“雙碳”目標(biāo)提出后的一年多時間里，不少地區(qū)出現(xiàn)了對能源項(xiàng)目審批過度嚴(yán)格，對前期手續(xù)辦理完畢但未開工的項(xiàng)目一律叫停或重新評估，甚至一度出現(xiàn)控煤和拉閘限電等嚴(yán)重問題，忽視發(fā)展實(shí)際和發(fā)展需要搞起了“碳沖鋒”、運(yùn)動式“減碳”。如今，隨著我國能源轉(zhuǎn)型一系列目標(biāo)和要求的逐漸明確，應(yīng)按照先立后破、循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，逐步打破煤電及化石能源主體地位，推動新能源逐步成為裝機(jī)和電量主體，推動煤電逐步成為調(diào)節(jié)性和保障性電源，大力發(fā)展煤電清潔技術(shù)，促進(jìn)高碳煤電的低碳利用，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)電力系統(tǒng)向新型電力系統(tǒng)的平穩(wěn)過渡、有序銜接。

最后，要求能源行業(yè)以科技創(chuàng)新為發(fā)展動力，堅(jiān)持技術(shù)引領(lǐng)能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，瞄準(zhǔn)具有優(yōu)勢和潛力的能源技術(shù)主攻突破，扎實(shí)提升能源裝備自主水平，將能源高端裝備制造、新能源、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)培育成重要的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)高附加值價值鏈轉(zhuǎn)移。科技決定能源未來，科技創(chuàng)造未來能源。當(dāng)前，新一輪能源技術(shù)革命正在孕育興起，可再生能源、非常規(guī)油氣、核能、儲能、智慧能源等領(lǐng)域新興能源技術(shù)正以前所未有的速度加快迭代，世界主要國家均把能源技術(shù)視為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的突破口，世界能源格局持續(xù)改變。雖然經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展攻關(guān)，我國能源科技水平有了長足進(jìn)步和顯著提高，但與世界能源科技強(qiáng)國和引領(lǐng)能源革命的要求相比，還有較大的差距。例如關(guān)鍵零部件、專用軟件依賴進(jìn)口問題比較突出，能源領(lǐng)域原創(chuàng)性、引領(lǐng)性、顛覆性技術(shù)偏少，總體上跟隨式發(fā)展特征較為明顯。面對新形勢新要求，必須把自主創(chuàng)新擺在能源科技創(chuàng)新的核心位置，發(fā)揮市場在科技創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，加快能源領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)能源科技高水平自立自強(qiáng)。

《中國電業(yè)與能源》：在能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的過程中存在哪些挑戰(zhàn)，有何建議?

王曉斌：首先，統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算體系尚未建立。準(zhǔn)確核算碳排放是不同層級主體落實(shí)減排任務(wù)、評估完成效果的重要依據(jù)，構(gòu)建統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算體系對實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)至關(guān)重要。目前我國碳排放核算監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)手段、管理機(jī)制等仍有大量欠缺，現(xiàn)有碳排放核算工作存在邊界不清、原始數(shù)據(jù)記錄混亂、不同機(jī)構(gòu)的碳排放核算結(jié)果偏差大甚至故意弄虛作假等現(xiàn)實(shí)問題，顯示了我國現(xiàn)有核算方法難以適應(yīng)“雙碳”工作形勢，需要通過統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)計核算體系、強(qiáng)化法律法規(guī)體系建設(shè)，以及建立完善監(jiān)管制度等進(jìn)行管理。

其次，需要加強(qiáng)碳排放“雙控”的頂層設(shè)計。依托完備的碳排放統(tǒng)計核算體系，摸清各地區(qū)、各部門的排放“家底”，綜合考量各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、能源安全保障、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步等因素，建立科學(xué)合理的碳排放“雙控”指標(biāo)分配和考核規(guī)則。以能耗“雙控”制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，能耗控制總量的指標(biāo)是以各地經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的東部地區(qū)能耗指標(biāo)越多，而經(jīng)濟(jì)相對落后的西部地區(qū)能耗指標(biāo)較少，因此國家西部地區(qū)普遍面臨著能耗指標(biāo)不足的窘境，對新能源資源豐富的西北省(區(qū))承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成了較大制約。因此能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的過程中，必須加強(qiáng)碳排放“雙控”的頂層設(shè)計，采取分階段、分步走的實(shí)施策略，先明確碳排放強(qiáng)度控制，隨著各地區(qū)各部門排放“家底”的逐步清晰，再逐步過渡到絕對總量控制，避免碳排放“雙控”制度在短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)和行業(yè)競爭力造成過大沖擊。

最后，逐步擴(kuò)大碳市場覆蓋范圍。目前全國碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)，同質(zhì)化程度較高且減排成本差異不大，碳減排成本下降的空間有限。國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年我國煤電度電煤耗大約為305克，已經(jīng)優(yōu)于美國和德國，僅次于日本，根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)水平和未來技術(shù)發(fā)展路徑難以實(shí)現(xiàn)較大水平的煤耗降低。未來全國碳市場應(yīng)逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點(diǎn)行業(yè)，深化通過碳市場來降低全社會減排成本的成效。以鋼鐵行業(yè)為例，我國鋼鐵行業(yè)碳排放量占全國碳排放總量的15%左右，是國內(nèi)碳排放量最高的制造業(yè)行業(yè)。從工藝流程來看，基于鐵礦石的長流程煉鋼的二氧化碳排放強(qiáng)度遠(yuǎn)高于采用電弧爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝的二氧化碳排放強(qiáng)度，而國內(nèi)長流程工藝粗鋼產(chǎn)量占比接近90%，不僅遠(yuǎn)高于美國60個百分點(diǎn)，與73.7%的全球平均水平差距也較為明顯，是造成國內(nèi)鋼鐵生產(chǎn)較高碳排放強(qiáng)度的主要原因。因此，可以通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，控制粗鋼等低附加值產(chǎn)品產(chǎn)能、推動清潔能源煉鋼代替焦炭煉鋼、利用碳捕獲及封存等低碳冶金技術(shù)實(shí)現(xiàn)鋼鐵行業(yè)碳排放量的下降。